COS’ E’ IL “BILANCIO PARTECIPATIVO”  DI PORTO ALEGRE

-  Nel 1988, a Porto Alegre, vince le elezioni comunali una coalizione di sinistra guidata dal Partido dos Trabalhadores (Pt), la quale eredita una difficilissima realtà sociale e politico-amministrativa. Porto Alegre – capitale dello stato brasiliano di Rio Grande do Sul, 1 milione e 300 mila abitanti in un’area metropolitana di 3 milioni di abitanti – è andata irrobustendo dagli anni ’60 in poi la sua struttura economica di città di confine dedita al commercio transfrontaliero e al terziario avanzato (con una netta prevalenza di microimprese); ma ha continuato ad essere afflitta da gravi squilibri sociali. Le profonde differenze di reddito si sono materializzate in un tessuto urbano lacerato, con una ‘città informale’ marginalizzata che è andata crescendo nell’ultimo cinquantennio e che ha ospitato nelle sue favelas un terzo della popolazione cittadina. I 20 anni di dittatura hanno consolidato tale degrado, azzerando qualunque rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni: vi sono casi documentati di gente che ha dovuto lottare 30 o 40 anni per avere una rete fognaria o la pavimentazione di una strada.

-  La nuova amministrazione del Fronte Popolare si impegna ad inaugurare un nuovo percorso di democrazia e partecipazione: al cuore di tale progetto vi è il bilancio partecipativo, in portoghese orçamento participativo (O.P.), ossia un iter di assemblee e dibattiti dislocati nel corso dell’anno politico-amministrativo, aperti a tutti i cittadini, che accompagnano e sostanziano il processo di definizione dei Piani annuali di Investimento del Comune. La spinta “dall’alto” non opera tuttavia nel vuoto: esistono già movimenti e associazioni cittadine che sin dal 1983 trovano la forza organizzativa di unirsi nella UAMPA (Unione delle Associazioni di Quartiere di Porto Alegre),  esercitando una pressione sul governo municipale e favorendo la costituzione di una serie di organismi consultivi: non a caso il comune di Porto Alegre è pervenuto, ben prima del 1988, ad elaborare indipendentemente dal “centro” un proprio Statuto comunale. In ogni caso, condizioni necessarie  per dare credibilità al progetto partecipativo, restano il rafforzamento dell’autonomia finanziaria e l’immediato consistente aumento della capacità di investimento, da attuarsi attraverso misure drastiche in materia di risanamento del bilancio e di politica e struttura dei tributi. Nel 1990 viene lanciata la Riforma Tributaria – preparata dalla campagna informativa “quem tem mais paga mais” (“chi più ha, più paga”) – alla cui base stanno il carattere progressivo della tassazione e la modifica della struttura tributaria. Ai massicci espropri a fini sociali si aggiunge così un’imposta sui beni immobili (IPTU), crescente nel tempo per le aree urbane inutilizzate, che assicura un incremento del prelievo del 132%. Mentre cambia il rapporto tra imposte dirette e indirette (ovviamente a discapito di queste ultime), muta altresì la struttura dei tributi: si rafforza l’autonomia impositiva, con il prelievo municipale che passa dal 17% ad oltre il 50% del totale e con la contestuale diminuzione dei trasferimenti federali e statali; aumenta del 25% il monte complessivo delle entrate tributarie. Non è dunque un caso che, dopo un inizio incerto nei primi due anni, grazie all’emanazione dei suddetti provvedimenti e ad un duro scontro con i “poteri forti”, l’ O.P. incontri a partire dal ’91 un’adesione sempre più massiccia: decine di migliaia di persone sono coinvolte nelle discussioni e nelle scelte di bilancio, riguardanti in particolare le spese “in conto capitale” (ovvero la destinazione annuale dei fondi per investimenti in strutture e servizi).

-  La preparazione annuale dell’ O.P. si articola in due percorsi paralleli – uno territoriale e l’altro tematico – ed è scadenzata in due turni principali, separati da un periodo intermedio di discussioni  (assembleias intermediarias) nei vari quartieri delle 16 “regioni” in cui è stato diviso il territorio cittadino. La prima tornata, che ha luogo tra marzo e aprile, si sviluppa in 16 assemblee plenarie territoriali, una per regione comunale, e 5 assemblee plenarie su altrettanti “temi” (trasporto e circolazione, salute e assistenza sociale, educazione cultura e riposo, sviluppo economico e tassazione, sviluppo urbano). Qui si presentano i conti e si valutano le opere realizzate nell’anno solare precedente, si eleggono i delegati per i Forum dei Delegati della Regione e per la Plenaria Tematica (in numero proporzionale alla partecipazione dei singoli quartieri all’assemblea della regione comunale). I delegati hanno il compito di organizzare la partecipazione popolare alle assemblee, mantenendo un costante contatto con i contesti locali di appartenenza: a cominciare dalla preparazione della tornata intermedia, che si svolge in ogni regione tra aprile e maggio con decine di riunioni di quartiere, finalizzate alla diagnosi capillare delle necessità locali, alla scelta delle priorità tematiche, alla definizione di una gerarchia degli obiettivi di investimento da proporre. Nella seconda tornata, i delegati eleggono i consiglieri (2 per ogni regione e 2 per ogni tema, quindi 32 più 10, eleggibili per non più di due volte consecutive) i quali vanno a comporre il Consiglio Popolare del Bilancio Partecipativo (COP), quella che può essere intesa come l’istanza di vertice del processo partecipativo: in costante dialogo con gli stessi delegati, i consiglieri si incaricano di valutare le priorità di bilancio emerse nelle riunioni precedenti e mettono a punto la proposta di programma di investimento da presentare all’amministrazione comunale. Ora l’enfasi del processo passa dalla mobilitazione alla negoziazione: si tratta di trovare nel confronto con gli organismi del governo municipale propriamente detti il giusto equilibrio di bilancio, l’equa distribuzione delle risorse da investire tra le diverse regioni comunali. Ciò è ottenuto, nell’ambito di una dialettica serrata non priva di tensioni, tenendo conto di tre criteri generali: popolazione totale della singola regione, grado di carenza di servizi e infrastrutture, priorità tematiche indicate da ogni regione. La sintesi prodotta da questa interazione di democrazia diretta e democrazia delegata dovrà in ogni caso tener conto di alcuni vincoli, quali ad esempio le “spese rigide” indicate dall’Esecutivo (salute, educazione, acque e fognature, rifiuti, sistema viario ecc.) che andranno comunque a rappresentare un’alta percentuale del bilancio municipale. La redazione finale della proposta di bilancio, approvata o modificata dal COP, dovrà essere discussa e approvata dal Consiglio Comunale entro la fine di novembre. Essa costituirà la base del nuovo Piano di Investimenti.

-  Scriveva nel 1994 l’Assessore alle Finanze di Porto Alegre Augustin:”La democrazia diretta funziona”. E’ questo l’essenziale del messaggio che viene dall’esperienza in questione. Ciò evidentemente va considerato, tenendo ben presenti le specificità (storiche, politiche, amministrative) del contesto. Per un’adeguata valutazione, possiamo aggiungere le seguenti osservazioni: a) La partecipazione a tutte le fasi del suddetto percorso avviene su base volontaria e a titolo assolutamente gratuito; b) L’O.P. si sviluppa in parallelo al lavoro delle Istituzioni comunali previste dalla legge nazionale brasiliana, senza avere esso stesso una formalizzazione legislativa: esso dunque non possiede una base strettamente legale, ma si regge su una base eminentemente morale (la sua forza risiede nel patto politico stretto tra l’Amministrazione Popolare e i cittadini); c) La medesima natura informale dell’ O.P. ha consentito in corso d’opera modifiche e correzioni del regolamento che ad esso presiede. Tra le più importanti: la correzione di quegli assetti che, nei primi anni, avevano favorito soprattutto la popolazione direttamente partecipante alle assemblee (prevalentemente composta dalle fasce più povere) e che impedivano al resto della città di “andare a traino” dei benefici ottenuti dalla parte più impegnata dei suoi abitanti; l’istituzione del livello “tematico”, accanto a quello “territoriale”, per assicurare una visione più complessiva, evitando un’individuazione eccessivamente localistica delle priorità, e garantire un più consistente apporto “tecnico”. d) L’ O.P. si trova oggi a dover reggere alla sfida dell’ampliamento di scala. Davanti al rischio di vedere l’ambito comunale schiacciato da politiche e interessi di dimensione più vasta, si pone in termini sempre più impellenti la necessità di gettare un ponte tra esigenze locali e globali, di arrivare a produrre un modello partecipativo che investa anche i livelli superiori. Non è cosa da poco.